原标题：[解局]美国突然宣布进入国家紧急状态，咋回事？

       当地时间2月15日上午，美国总统特朗普签署“国家紧急状态”行政令。一直被特朗普挂在嘴边的“国家紧急状态”，终究是来了。

　　特朗普为啥？很简单，为了满足自己对“修墙”的执念。

　　从当初竞选时宣布要在美墨边境“build a wall”，并让墨西哥来付钱；到前段时间为获得修墙资金，造成史上最长政府停摆时间而迟迟未达成的政府拨款法案；再到如今，为了有钱修墙，不惜宣布“国家紧急状态”（National Emergency）。

　　到最后，一个国家机器都在为特朗普的竞选承诺买单。

　　修墙

　　所谓“修墙”，即在美国与墨西哥边境修建物理障碍，用以拦截入境美国的非法移民。

　　事实上，美墨边境线上的许多路段已经建有阻隔围栏。但在特朗普看来，这些围栏从长度和强度上都达不到他的要求。于是这位地产商出身的总统，在美墨边境的圣地亚哥展示了自己的边境墙样板，用他自己的话说，“big and beautiful”。

现有围栏样式

　　那么问题就来了，造价明显高于围栏的边境墙，该由谁出钱？

　　特朗普最初的答案是——墨西哥，但这个特式民族主义言论显然不切实际。当被嘲讽他没有兑现墨西哥付钱的承诺时，特朗普发推特辩解称，新签署的《美墨加协定》（United States–Mexico–Canada Agreement， USMCA）每年新增数十亿美元收入，这就等同于让墨西哥为修墙付款。

        当然，逞口舌之快过后，特朗普还是要找国会求拨款。去年三月，在共和党尚占有两院多数的优势情况下，国会也只划拨了16亿美元给边境障碍。其中大部分资金用于替换现有的围栏，并且明确规定禁止用于修建水泥墙或其他任何白宫提供的样板墙。

　　而今，中期选举过后由民主党把持的众议院，更不可能让特朗普如意。双方在政府预算案上争执不下，特朗普甚至在与民主党籍众议院议长南希·佩洛西等领衔的谈判中，一言不和直接离席。

　　除了边境障碍预算，民主党与特朗普一方的争论焦点，还包括美国移民与海关执法局的拘留床位（detention bed）。民主党人要求缩减床位总数至35400，而特朗普政府则坚持要52000张床。

　　这一番互不相让，最终造成了自去年底开始的长达35天政府停摆，直到1月25日双方暂时休战。特朗普签署了为期三周的临时支出法案，其中并不包括修墙预算；佩洛西也重新邀请特朗普前往国会，发表推迟数日的国情咨文演讲。

　　为了避免政府在2月15日二次关门，特朗普不得不在政府拨款案中的边境墙预算上做出让步。根据这份开支计划，特朗普只获批了13.75亿美元用于边境物理障碍修建。这些钱只能修长约55英里的围栏，远远低于特朗普希望的57亿美元修建234英里钢铁围墙的目标。

　　但是，特朗普又怎么可能认输？他早打好了“宣布国家紧急状态”这一算盘，准备绕过国会，从政府部门已有的预算中拨款修墙。

　　根据美国法典第10编2808条款之规定，国家紧急状态情况下，总统被允许动用国防部未确定用途的军事建设支出，特朗普因而可以获得高达36亿美元的预算。此外，特朗普还将使用打击毒品犯罪项目的25亿资金，以及财政部资产没收所得的6亿美元。

　　前前后后这一算，特朗普最终将可支配总计80亿美元的预算，竟比之前他对国会拨款的要求还多了三分之一。

　　紧急？

　　看似特朗普胜券在握，然而事情又怎可能如此简单。问题就出在特朗普押宝的这个“国家紧急状态”。

　　看客莫惊，美国的“国家紧急状态”事实上并不一定多紧急。

　　在1976年《国家紧急状态法》颁布之前，美国宪法实际上赋予了总统许多权力以应对危机或紧急事态。追根溯源，这一实践的理论根基，来源于备受美国国父们推崇的思想家洛克。

　　在其《政府论》“总统：机构与权力”一章中，洛克提出，当立法权或现行法律无法在紧急状态下提供帮助时，行政权应该拥有广泛的自由裁量权。在洛克看来，这样的特权无需限制在战争或其他非常紧急的情况下，而是只要对公众利益有所增益，就可以采取此种行动。

　　也是在这一思想的指导下，紧急状态权力一度遭到滥用。只要总统认为需要获得一种紧急状态下的权力，并且认为其不违宪，那么他就可以付诸实施。最典型的，便是西奥多·罗斯福。

　　西奥多·罗斯福认为总统一职就应该像总管（stewardship），为国家做事不只是他的权利更是他的义务，只要他做的事不违反宪法或其他法律。但另一部分人认为总统的权力是更加有限的，应该只得行使宪法或立法机关规定或允许的权力。

　　最终，《国家紧急状态法》于1976年应运而生，要求总统宣布紧急状态必须合法，赋予立法机关限制总统“宣布国家紧急状态”的权力，并且明确规定了136种紧急状态下的法定权力。不过，总统一旦成功宣布国家紧急状态，其中的96种法定权力都只需总统签字即可付于执行。

　　根据美国国会研究服务（Congress Research Service， CRS）2007年的报告，这些法定权力包括“获取财产、组织和控制生产资料、扣押商品、部署海外军事力量、宣布戒严，获取并控制所有运输和通讯设施、规范私营企业的运作、限制旅行，或以各种方式控制美国公民的生活。”

       自《国家紧急状态法》颁布以来，美国历届总统共宣布了58次国家紧急状态（不包括本次），其中31个国家紧急状态还有效。小布什在任时曾13次宣布国家紧急状态，而奥巴马也有12次。多数的国家紧急状态是针对敌对外部势力，包括冻结资产、出口管制等；几次有代表性的是针对生化武器扩散、911恐怖袭击以及2009年的流感疫情。

　　特朗普自己也曾宣布过三次国家紧急状态，一次是针对缅甸罗兴亚危机，一次是针对干预大选的行为，还有一次是针对尼加拉瓜总统。

　　纵观过往的国家紧急状态，大都是些常规操作。特朗普这次为了绕开国会以使用军费来推行自己的政策，还是头一遭。这也是自911事件以来，第一次有关授权军事资源行为的国家紧急状态声明。

　　危机

　　特朗普此举招致了各方反对。一些人担忧这将会开创一个不好的先例，另一些观点则认为，这一国家紧急状态的宣布是违法的，甚至将造成宪法危机。

　　共和党人的担忧十分明确，这也是此前参议院多数党领袖麦康奈尔曾公开和私下反对这一决定的原因。虽然为了阻止政府第二次关门，麦康奈尔最终选择支持，但他向特朗普表达了众多共和党议员对开先河的担忧，即未来的民主党总统也可以通过这一方式推行其政策，而损害共和党的利益。

　　作为民主党人的众议院议长佩洛西干脆摊开说了个明白。她质问特朗普，为什么不宣布枪支暴力是国家紧急状态，并直言不讳，一个民主党的总统会这样做。

　　除了开先例，更多人直接质疑本次宣布国家紧急状态的合法性。

　　在战略与国际问题研究中心（CSIS）国防预算研究员托德·哈里森看来，边境安全本质上是执法问题，这是国土安全部而不是国防部的职责，政府将军事预算用于非军事目的，并执意要求军事资源介入，将很有可能被起诉。哈里森还直接点明，受边境墙建设影响的当地官员或土地拥有者可以将特朗普政府告上法庭。

　　众议院多数党领袖、民主党人斯坦尼·霍耶也表示，特朗普这一行为的法律依据薄弱，民主党或将对此提出法律挑战。事实上，很多共和党人也表达过同样的顾虑，例如参议员兰德·保罗认为，宪法说得很明确，政府开支源于国会并由其决定；参议员苏珊·柯林斯则认为这会破坏国会角色的根基，肯定会被起诉至法院。

　　要知道，美国立国之本的基本原则“分权制衡”的一个机制，便是立法权对行政权的制约，而国会代表的立法权对总统代表的行政权的重要制约途径之一，就是通过审批政府预算。特朗普通过宣布国家紧急状态来绕过国会支配预算，正引发了人们对造成宪法危机的担忧。

　　走向

　　当下，特朗普最终是否能够顺利获得修墙资金，还无定论。

　　根据《国家紧急状态法》，国会两院可以通过各自简单多数来形成联合决议，从而反对总统的声明。同样，总统可以使用否决权拒绝这一联合决议，那么接下来国会只有通过三分之二多数来否决总统的否决。

　　共和党目前仍掌握参议院，而特朗普在之前与共和党建制派的博弈中多次胜出，这意味着国会也有可能无法阻止特朗普。

　　立法权之外，美国最高法院也可以通过违法判定，来否认特朗普的国家紧急状态声明。民主党可以选择自己提出法律挑战，或支持由第三方发起的诉讼。不过也要看到，目前的最高法席位是保守派占优，故而司法权对特朗普此举的限制也无法保证百分之百。

　　无论特朗普最终是否可以获得修墙资金，特朗普不惜动用国家紧急状态的举动，已经让他的选民看到了他兑现竞选承诺的决心，而政府停摆的责任也被他推到了民主党身上，这正是特朗普谋求选票的手段之一。

　　至于他自己曾在2014年批评奥巴马滥用行政权的言论，早已被特朗普抛至脑后。而这场因他而起的行政权与立法权的根本对抗，以及对美国政治制度基本原则“分权制衡”的损害，特朗普也毫不在乎，就像他不在乎美国退出一系列国际机制对世界和美国的影响一样。

　　赢的是特朗普，输的是美国。

　　文/百里明颐